地方政府专项债券是落实积极的财政政策，稳投资、扩内需、补短板的重要举措，2014 年修订后的《预算法》和国务院 43 号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》首次提出地方政府可以通过发行一般债券和专项债来筹集资金，明确了地方政府可以适度举债。由此，拉开了我国地方政府发行专项债券的序幕。近年来，地方政府专项债券（下称“专项债”）已成为地方政府进行项目建设的重要资金来源，其规模迭创新高，从2015年的907亿元增长至2022年的超4万亿元。

根据近几年专项债申报工作惯例，省财政厅每年组织3-4次左右评审，通过对项目的前期资料、项目成熟度、项目投资、收益及自平衡等情况的综合审查，确定入库项目。

为提高申报工作质量和成功率，项目单位要借助专业机构的力量，对项目申报的前置条件、收益结构及合法合规性等方面提供咨询评估等服务，开拓工作思路，创新申报方式。作为第三方专业咨询机构，在与项目单位沟通、编制专项债项目申报资料时应注意以下问题:

  一、项目选择

1.项目必须满足“具备一定收益的公益性项目”的发行条件；

即：公益性项目自身具有收益，收益能够偿还债券的本息（具有一定的经营性）。按照《财政部发展改革委人民银行银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）规定，“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

2.优先支持重大项目和在建项目

2022年7月14日，财政部召开2022年上半年财政收支情况新闻发布会，会上要求各地将专项债券资金优先用于支持纳入国家“十四五”规划《纲要》和重大区域发展战略的重点项目，坚决不“撒胡椒面”。

3.研究专项债券支持领域

省财政厅每年下发文件，明确专项债支持范围，筛选项目应属于专项债支持领域。如《安徽省财政厅关于开展2021年专项债项目评审入库工作的通知》（皖财债〔2021〕24号）指出，新增专项债券资金重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域；《安徽省财政厅关于做好2022年政府专项债券项目储备工作的通知》（皖财债〔2022〕 118号）指出，新增专项债券资金优先支持在建项目后续融资，重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略、保障性安居工程等领域。

4.严格新增专项债券使用负面清单

《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）指出，严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。

《国家发展改革委办公厅关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》（发改办投资〔2022〕873号）指出地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单，如：

通用禁止：楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产等其他项目；

高风险地区禁止：城市轨道交通；除卫生健康、教育、养老托育以外的其他社会事业；除供排水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目；除公共服务信息化以外的其他新型基础设施项目；棚户区改造新开工项目。

专项债申报项目应避开禁止类项目清单。

  二、准备申报材料

项目申报材料包括：

1.项目实施方案，以及其他必需的佐证资料；

2.会计师事务所出具的项目财务评估报告；

3.律师事务所出具的项目法律意见书；

4.项目事前绩效评估综合评分得分表。

  三、项目入库评审规则

专项债项目评审要点分为前置条件和评分要点，凡项目不符合前置条件的，即视为评审不通过（实行一票否决）；如符合前置条件，则按照评分要点进行评审；每项要点设置评分标准，评审人员根据项目情况进行打分。

编制项目申报材料时，要明确区分项目的前置条件和评分要点，如“一定收益的公益性”就是项目申报的前置条件；而项目收益对债券本息覆盖情况、项目收入和成本的合理性、项目用地手续既是前置条件，又是评分要点。

1.项目申报前置条件

（1）项目应为有一定收益的公益性项目；

（2）项目符合专项债重点支持领域，不属于财政部投向领域禁止类项目；

（3）具备立项批复、可研报告及批复、环评报告及批复、用地审批文件，且均需加盖相关单位公章；

（4）项目收益应覆盖债券本息，覆盖债券本息倍数不低于1.2倍；

（5）项目已落实资本金且资本金来源合规，资本金比例不低于《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）相关规定；

（6）项目收入、成本应合规、合理：如项目收入中财政运营补贴收入+土地出让收入大于50%的视为不具备发债条件；

（7）申报当年应明确要有发债需求；

（8）项目计划开工时间距申报时间不能过长，最好在3个月以内；

（9）实施方案应完整，方案应包括投资概算、收入预测、运营成本测算、还款保障措施、风险管理措施等内容；

（10）项目申报材料应含项目的绩效目标申报表、事前绩效评估表、事前绩效评估报告。

2.项目申报评分要点

（1）项目建设方案完备、明确性；

（2）项目是否为可市场化融资的项目；

（3）项目建设内容是否包含过多比例的安置房、市政道路等建设内容；

（4）项目事前绩效评估内容的完整性和合理性；

（5）项目绩效目标的合理性；

（6）项目投资建设概算表的建设内容是否有重大遗漏和超范围、项目投资建设费用有无明细构成、项目投资建设费用是否合理；

（7）运营成本测算方面：是否编制运营成本测算表、运营成本有无明细构成、运营成本有未测算债券付息、债券利息是否在规定区间、是否测算债券发行费用、运营成本是否合理；

（8）项目收入测算：项目自身是否有一定收益、收入测算表是否列明收入类型、测算依据、测算过程、收费单价和数量等；

（9）风险管理：债券还款保障措施是否具有明确完备以及针对项目建设、运营与投资资金使用过程中的各种情形制定风险管理措施；

（10）收益与融资平衡情况：项目收益是否能保证债券资金按时还本付息；

（11）资金管理：对项目资金（含债券资金）的流入流出是否有相应的管理方案。

  四、注意事项

1.专项债券期限与项目期限相匹配

根据《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）文件精神，地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。项目申报时，根据项目预期运营、收益情况，合理确定债券期限；

2.立项批复、可研批复明示为政府投资项目；

3.项目申报材料要件齐全

项目申报材料组合成册后，要系统检查，保证材料完整合一，如材料是否缺项；申报入库项目名称应与立项名称是否一致；实施方案建设内容与立项/可研批复内容是否一致；可研报告是否加盖可研编制单位公章；项目实施方案是否盖同级政府主管部门和财政部门公章；

4.根据项目所属区域、行业、类型等因素，可采取同类项目集合方式发行；申报时可以将有收益的小型项目“同类打包”申报，或将纯公益项目与有收益的项目“关联打包”申报，但不能强制打包，以免影响项目申报通过率；

5.收益挖掘要遵循以下原则：

（1）相关性原则（收入来源于项目自身）；

（2）直接性原则（收入来源于项目建设内容）；

（3）可衡量原则（收入有参考依据或标准）。

综上所述，第三方专业咨询机构应加强相关文件收集、学习，在专项债项目资料编制过程中，合理选择项目、准备申报材料，增加项目申报成功通过率，推进财政体制改革、促进债券市场建设。